近日，某食品藥品監(jiān)管局執(zhí)法人員對(duì)其轄區(qū)內(nèi)食品經(jīng)營(yíng)者開展執(zhí)法檢查，發(fā)現(xiàn)個(gè)別企業(yè)打“擦邊球”，存在超許可類別范圍經(jīng)營(yíng)食品行為，如甲食品經(jīng)營(yíng)許可證核準(zhǔn)的類別為熱食類食品，但除了熱食類食品制售外，還有涼菜。毋容置疑，甲企業(yè)經(jīng)營(yíng)涼菜超過(guò)了其許可的食品類別范圍。

對(duì)于甲企業(yè)的這一行為如何定性處理，食品藥品監(jiān)管局存在三種意見：

第一種意見認(rèn)為：應(yīng)該按無(wú)證經(jīng)營(yíng)進(jìn)行立案查處。

理由是：根據(jù)《餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》（衛(wèi)生部令第71號(hào)）第37條第一款“……有下列情形之一的，按未取得《餐飲服務(wù)許可證》查處：……（一）擅自改變餐飲服務(wù)經(jīng)營(yíng)地址、許可類別、備注項(xiàng)目的；……”的規(guī)定，該餐飲服務(wù)單位超出許可范圍經(jīng)營(yíng)涼菜應(yīng)“按未取得《餐飲服務(wù)許可證》查處”，因該《辦法》屬原衛(wèi)生部出臺(tái)的規(guī)章，至今還沒有公布廢止，應(yīng)具有法律效力，還可以適用，其行為違反了新修訂的《食品安全法》第35條第一款“國(guó)家對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)實(shí)行許可制度。從事食品生產(chǎn)、食品銷售、餐飲服務(wù)，應(yīng)當(dāng)依法取得許可。但是，銷售食用農(nóng)產(chǎn)品，不需要取得許可?！钡囊?guī)定。

本案應(yīng)該依據(jù)《食品安全法》第122條第一款：“違反本法規(guī)定，未取得食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，或者未取得食品添加劑生產(chǎn)許可從事食品添加劑生產(chǎn)活動(dòng)的，由縣級(jí)以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門沒收違法所得和違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品、食品添加劑以及用于違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的工具、設(shè)備、原料等物品；違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品、食品添加劑貨值金額不足一萬(wàn)元的，并處五萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下罰款；貨值金額一萬(wàn)元以上的，并處貨值金額十倍以上二十倍以下罰款?！钡囊?guī)定進(jìn)行處罰。

第二種意見認(rèn)為：應(yīng)按《食品經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》的規(guī)定查處。

理由是：根據(jù)《食品經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》（總局令第17號(hào)，自2015年10月1日起施行）第27條第一款 “食品經(jīng)營(yíng)許可證載明的許可事項(xiàng)發(fā)生變化的，食品經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)在變化后10個(gè)工作日內(nèi)向原發(fā)證的食品藥品監(jiān)督管理部門申請(qǐng)變更經(jīng)營(yíng)許可?！钡囊?guī)定，該餐飲服務(wù)單位在沒有申請(qǐng)變更許可經(jīng)營(yíng)范圍的“備注項(xiàng)目”情況下，擅自增加經(jīng)營(yíng)“涼菜”，未事前向原發(fā)證單位提出變更申請(qǐng)，其行為明顯違反本條款的規(guī)定。

本案應(yīng)該依據(jù)《食品經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》第49條第一款“違反本辦法第二十七條第一款規(guī)定，食品經(jīng)營(yíng)許可證載明的許可事項(xiàng)發(fā)生變化，食品經(jīng)營(yíng)者未按規(guī)定申請(qǐng)變更經(jīng)營(yíng)許可的，由原發(fā)證的食品藥品監(jiān)督管理部門責(zé)令改正，給予警告；拒不改正的，處2000元以上1萬(wàn)元以下罰款?！钡囊?guī)定進(jìn)行處罰。

第三種意見認(rèn)為：應(yīng)按《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》的規(guī)定查處。

理由是：《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》（總局令第27號(hào)）是后于《食品經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》（總局令第17號(hào)）制定并實(shí)施的，根據(jù)我國(guó)《立法法》的規(guī)定，后制定的規(guī)章要優(yōu)于先前制定的規(guī)章，應(yīng)優(yōu)先適用，該餐飲服務(wù)單位超范圍經(jīng)營(yíng)“涼菜”

行為應(yīng)根據(jù)《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》（總局令第27號(hào)，自2016年10月1日起施行）第三十八條“違反本辦法第十六條規(guī)定，入網(wǎng)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者未依法取得食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可的，或者入網(wǎng)食品生產(chǎn)者超過(guò)許可的類別范圍銷售食品、入網(wǎng)食品經(jīng)營(yíng)者超過(guò)許可的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目范圍從事食品經(jīng)營(yíng)的，依照食品安全法第一百二十二條的規(guī)定處罰。”的規(guī)定，依照食品安全法第一百二十二條的規(guī)定按無(wú)證經(jīng)營(yíng)進(jìn)行處罰。

以上三種意見，應(yīng)該適用哪種意見進(jìn)行立案處理比較適合？另外對(duì)于超許可范圍生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)食品如何定性處罰。

2010年6月1日施行的《食品生產(chǎn)許可管理辦法》（質(zhì)監(jiān)總局第129號(hào)令）第三十條規(guī)定：“企業(yè)應(yīng)當(dāng)在食品生產(chǎn)許可的品種范圍內(nèi)從事食品生產(chǎn)活動(dòng)，不得超出許可的品種范圍生產(chǎn)食品。”第三十五條規(guī)定：“違反本辦法……、第三十條等規(guī)定，按照《食品安全法》（修訂前）第八十四條規(guī)定處罰?！奔窗凑諢o(wú)證生產(chǎn)定性處罰。

因食品監(jiān)管職能調(diào)整、《食品安全法》修訂，加上國(guó)務(wù)院推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能等要求，國(guó)家食品藥品監(jiān)管總局對(duì)《食品生產(chǎn)許可管理辦法》進(jìn)行了修訂并重新發(fā)布，與新《食品安全法》同步（2015年10月1日）施行。該《辦法》第三十二條規(guī)定：“食品生產(chǎn)許可證有效期內(nèi)，現(xiàn)有工藝設(shè)備布局和工藝流程、主要生產(chǎn)設(shè)備設(shè)施、食品類別等事項(xiàng)發(fā)生變化，需要變更食品生產(chǎn)許可證載明的許可事項(xiàng)的，食品生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)在變化后10個(gè)工作日內(nèi)向原發(fā)證的食品藥品監(jiān)督管理部門提出變更申請(qǐng)?！钡谖迨臈l第一款規(guī)定：“違反本辦法第三十二條第一款規(guī)定，食品生產(chǎn)者工藝設(shè)備布局和工藝流程、主要生產(chǎn)設(shè)備設(shè)施、食品類別等事項(xiàng)發(fā)生變化，需要變更食品生產(chǎn)許可證載明的許可事項(xiàng)，未按規(guī)定申請(qǐng)變更的，由原發(fā)證的食品藥品監(jiān)督管理部門責(zé)令改正，給予警告；拒不改正的，處2000元以上1萬(wàn)元以下罰款?！?/p>

《食品經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》（總局17號(hào)令，2015.10.1施行） 第四十九條第一款規(guī)定：“違反本辦法第二十七條第一款規(guī)定，食品經(jīng)營(yíng)許可證載明的許可事項(xiàng)發(fā)生變化，食品經(jīng)營(yíng)者未按規(guī)定申請(qǐng)變更經(jīng)營(yíng)許可的，由原發(fā)證的食品藥品監(jiān)督管理部門責(zé)令改正，給予警告；拒不改正的，處2000元以上1萬(wàn)元以下罰款。”

以上兩《辦法》根據(jù)2017年11月7日國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局局務(wù)會(huì)議《關(guān)于修改部分規(guī)章的決定》進(jìn)行了修正，針對(duì)超范圍生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)食品的罰則等內(nèi)容未變。

而《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》（總局第27號(hào)令，2016.10.1施行）第十六條規(guī)定：“入網(wǎng)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)依法取得許可，入網(wǎng)食品生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)按照許可的類別范圍銷售食品，入網(wǎng)食品經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)按照許可的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目范圍從事食品經(jīng)營(yíng)。法律、法規(guī)規(guī)定不需要取得食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可的除外?！钡谌藯l規(guī)定：“違反本辦法第十六條規(guī)定，入網(wǎng)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者未依法取得食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可的，或者入網(wǎng)食品生產(chǎn)者超過(guò)許可的類別范圍銷售食品、入網(wǎng)食品經(jīng)營(yíng)者超過(guò)許可的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目范圍從事食品經(jīng)營(yíng)的，依照食品安全法第一百二十二條的規(guī)定處罰?！?/p>

對(duì)于超范圍生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)食品的違法行為定性處罰，以上辦法均有規(guī)定，而《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》規(guī)定只適用于入網(wǎng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，對(duì)于實(shí)體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)而非網(wǎng)上經(jīng)營(yíng)的超范圍生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)食品者應(yīng)適用《食品生產(chǎn)管理辦法》或《食品許可管理辦法》進(jìn)行處罰。

《餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》（衛(wèi)生部令第71號(hào)）屬原衛(wèi)生部出臺(tái)的規(guī)章，至今還沒有公布廢止，雖具有法律效力，還可以適用，但相對(duì)《食品經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》（總局令第17號(hào)，自2015年10月1日起施行）屬舊法，而《食品經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》（總局令第17號(hào)，自2015年10月1日起施行）第2條規(guī)定從事食品銷售和餐飲服務(wù)許可管理適用于此辦法，且處罰更輕。

根據(jù)新法優(yōu)于舊法，從舊兼從輕的原則，對(duì)于從事餐飲服務(wù)的經(jīng)營(yíng)者超范圍經(jīng)營(yíng)菜品的應(yīng)該《食品經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰。

《食品生產(chǎn)許可管理辦法》與《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》都是根據(jù)《食品安全法》制定的部門規(guī)章，法律效力一樣，對(duì)同一類食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為的規(guī)定應(yīng)當(dāng)一致。是不是《食品生產(chǎn)許可管理辦法》規(guī)定以上有關(guān)條文存在缺陷？對(duì)于超范圍生產(chǎn)食品的行為2010年6月1日施行的《食品生產(chǎn)許可管理辦法》（質(zhì)監(jiān)總局第129號(hào)令）是按無(wú)證生產(chǎn)處理的，到了2015年10月1日施行的《食品生產(chǎn)許可管理辦法》（國(guó)家總局第16號(hào)令）卻以“責(zé)令改正，給予警告；拒不改正的，處2000元以上1萬(wàn)元以下罰款?！碧幜P明顯輕了，立法時(shí)也是對(duì)照新舊法結(jié)合時(shí)代特征和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行權(quán)衡利弊制定此條的，可知制定時(shí)并不會(huì)由于輕率或誤解所致，而是經(jīng)過(guò)風(fēng)險(xiǎn)防控分析后作出的合理的條款。對(duì)于已取得生產(chǎn)許可的企業(yè)是經(jīng)過(guò)嚴(yán)格審查后對(duì)符合條件的企業(yè)作出的一種認(rèn)可，該審查是根據(jù)產(chǎn)品的產(chǎn)品屬性、工藝特點(diǎn)、生產(chǎn)要求等，按照相類似產(chǎn)品審查細(xì)則及相關(guān)食品安全標(biāo)準(zhǔn)組織審查?？梢哉f(shuō)已取得生產(chǎn)許可的企業(yè)已具備生產(chǎn)食品的所需的設(shè)備、設(shè)施、人員、規(guī)范等。對(duì)于已取得經(jīng)營(yíng)許可的企業(yè)也是如此，經(jīng)過(guò)嚴(yán)格審查后對(duì)符合條件的企業(yè)作出的一種認(rèn)可，超范圍生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)食品風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)可控。因此對(duì)于超范圍生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)食品允許在期限內(nèi)進(jìn)行報(bào)批，不在期限內(nèi)報(bào)批的責(zé)令改正，給予警告；拒不改正的，處2000元以上1萬(wàn)元以下罰款。這體現(xiàn)過(guò)罰相當(dāng)?shù)牧⒎ㄔ瓌t，所科罰種和處罰幅度與違法行為人的違法過(guò)錯(cuò)程度相適應(yīng)，既不輕過(guò)重罰，也不重過(guò)輕罰，避免畸輕畸重的不合理、不公正情況。反映立法體現(xiàn)公平、公正一面。

對(duì)于《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》規(guī)定入網(wǎng)食品生產(chǎn)者超過(guò)許可的類別范圍銷售食品按無(wú)證生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)食品進(jìn)行處罰又如何理解？眾所周知，網(wǎng)絡(luò)銷售食品是新興產(chǎn)業(yè)，越來(lái)越廣泛，越來(lái)越多的消費(fèi)者在選擇網(wǎng)絡(luò)購(gòu)買食品，在方便顧客的同時(shí)也暴露出假冒偽劣食品泛濫、消費(fèi)者維權(quán)困難等諸多問(wèn)題。考慮到網(wǎng)絡(luò)銷售方式的特殊性，對(duì)入網(wǎng)食品生產(chǎn)者制定嚴(yán)厲的處罰。但大家應(yīng)注意這條規(guī)定只適用于入網(wǎng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，對(duì)于實(shí)體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)而非網(wǎng)上經(jīng)營(yíng)的超范圍生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)食品者是不適用的，而應(yīng)適用《食品生產(chǎn)許可管理辦法》進(jìn)行處罰，這表現(xiàn)法律適用范圍的不同。

對(duì)于《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》和《食品生產(chǎn)許可管理辦法》針對(duì)超范圍生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)食品行為處罰截然不同、差距巨大，有人也作了分析，認(rèn)為《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》處罰是針對(duì)超范圍生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行處罰，所以按無(wú)證生產(chǎn)或經(jīng)營(yíng)處罰，而《食品生產(chǎn)許可管理辦法》處罰是針對(duì)經(jīng)營(yíng)方式發(fā)生變化不申報(bào)行為進(jìn)行處罰，所以處罰較輕，兩者并不矛盾，處罰結(jié)果也就不同了。再者《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》后面才實(shí)施的，屬新法，根據(jù)新法優(yōu)于舊法的原則，超范圍生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)食品行為應(yīng)適用《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》按無(wú)證生產(chǎn)或經(jīng)營(yíng)進(jìn)行處罰。其實(shí)深入研究大家會(huì)發(fā)現(xiàn)兩辦法雖然規(guī)定的內(nèi)容不同，但表達(dá)的意思是包容的，《食品生產(chǎn)許可管理辦法》規(guī)定的這條包含內(nèi)容更廣，其中就包含超范圍生產(chǎn)食品行為，其行為結(jié)果均包含超范圍生產(chǎn)食品，而非上面分析針對(duì)不同行為作出的不同處罰，按道理兩辦法規(guī)定的處罰應(yīng)該一致的，但卻不同。另外說(shuō)到新舊法的關(guān)系，《食品生產(chǎn)許可管理辦法》已根據(jù)2017年11月7日國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局局務(wù)會(huì)議《關(guān)于修改部分規(guī)章的決定》進(jìn)行了修正，應(yīng)該較《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》更新了。另外兩辦法的適用范圍是不同的，《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》第二條規(guī)定：“網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)提供者以及通過(guò)第三方平臺(tái)或者自建的網(wǎng)站進(jìn)行交易的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者（以下簡(jiǎn)稱入網(wǎng)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者）違反食品安全法律、法規(guī)、規(guī)章或者食品安全標(biāo)準(zhǔn)行為的查處，適用本辦法?！倍妒称飞a(chǎn)許可管理辦法》適用所有實(shí)體食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者。由此可見《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》規(guī)定只適用于入網(wǎng)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，對(duì)于實(shí)體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)而非網(wǎng)上經(jīng)營(yíng)的超范圍生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)食品者應(yīng)適用《食品生產(chǎn)許可管理辦法》進(jìn)行處罰，這屬于針對(duì)不同的對(duì)象作出不同的處罰，這充分體現(xiàn)立法公平、公正一面。

從事食品經(jīng)營(yíng)及餐飲服務(wù)超范圍經(jīng)營(yíng)食品定性處罰分析同上。

因此筆者認(rèn)為對(duì)于實(shí)體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)而非網(wǎng)上經(jīng)營(yíng)的超范圍生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)食品者應(yīng)適用《食品生產(chǎn)許可管理辦法》或《食品經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》進(jìn)行處罰，而入網(wǎng)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者超范圍經(jīng)營(yíng)食品者適用《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》進(jìn)行處罰。盡管《食品安全法實(shí)施條例(修訂草案送審稿)》已對(duì)超范圍生產(chǎn)食品行為處理進(jìn)行明確，其第一百七十五條規(guī)定：“食品生產(chǎn)者超過(guò)許可的類別范圍從事食品生產(chǎn)的，食品經(jīng)營(yíng)者超過(guò)許可的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目范圍從事食品經(jīng)營(yíng)的，依照食品安全法第一百二十二條第一款的規(guī)定給予處罰?！钡吘股形赐ㄟ^(guò)實(shí)施，建議按以上分析進(jìn)行定性處罰，既有利于當(dāng)事人，也符合立法精神，同時(shí)體現(xiàn)法律法規(guī)公平公正的原則。

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